Szpital jak upadła firma? Nowy plan ratunkowy, który może sparaliżować polską ochronę zdrowia

Wprowadzenie

Wyobraźmy sobie przez chwilę scenę, która dla wielu z nas brzmi jak abstrakcja, ale dla tysięcy pacjentów w mniejszych miejscowościach jest codziennością: szpital powiatowy, który od lat balansuje na krawędzi finansowej zapaści, nagle trafia pod młotek prawa restrukturyzacyjnego. Nie jako zakład leczniczy, który ma leczyć, ale jako podmiot gospodarczy, który ma spłacić wierzycieli. To właśnie wizja, która zaczyna rysować się na horyzoncie za sprawą prac koncepcyjnych Ministerstwa Zdrowia i Ministerstwa Sprawiedliwości nad przepisami umożliwiającymi samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SPZOZ) przeprowadzanie restrukturyzacji w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne.

Temat jest ważny nie tylko dlatego, że dotyczy finansów. Dotyczy bowiem samej istoty funkcjonowania państwa wobec obywatela. Szpital publiczny to nie zwykły przedsiębiorca – to podmiot, na którym ciąży konstytucyjny obowiązek ochrony zdrowia, wynikający z art. 68 Konstytucji RP. Kiedy zadłużony szpital trafia w tryby postępowania restrukturyzacyjnego, pojawia się fundamentalne pytanie: czy prawo upadłościowe i restrukturyzacyjne, stworzone z myślą o podmiotach komercyjnych, w ogóle nadaje się do stosowania wobec podmiotów leczniczych? I czy próba „ratowania" szpitali poprzez mechanizmy restrukturyzacyjne nie jest w istocie przygotowaniem gruntu pod ich legalną likwidację?

Sprawa jest o tyle intrygująca, że mamy tu do czynienia z wyraźnym zwrotem politycznym. Jeszcze w kwietniu 2026 r. Rada Dialogu Społecznego przyjęła uchwałę popierającą projekt nowelizacji Prawa restrukturyzacyjnego, który miał wyłączyć SPZOZ-y z możliwości prowadzenia wobec nich działań restrukturyzacyjnych. Cel był jasny – jak ujęła to Dorota Ronek, przewodnicząca Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych – „żeby szpitale nie mogły upadać". Dziś Ministerstwo Zdrowia i Ministerstwo Sprawiedliwości idą w dokładnie przeciwnym kierunku. To nie jest drobna korekta techniczna. To zmiana filozofii ustrojowej ochrony zdrowia.

Analiza prawna

Zacznijmy od podstaw. Ustawa – Prawo restrukturyzacyjne z 15 maja 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 978 ze zm.) została stworzona jako instrument ochrony przedsiębiorców przed upadłością. Jej celem – wyrażonym wprost w art. 2 – jest „uniknięcie ogłoszenia upadłości dłużnika poprzez umożliwienie mu restrukturyzacji w drodze zawarcia układu z wierzycielami, a w przypadku postępowania sanacyjnego – również poprzez przeprowadzenie działań sanacyjnych". Mamy więc cztery postępowania restrukturyzacyjne: postępowanie o zatwierdzenie układu (art. 210 i n.), przyspieszone postępowanie układowe (art. 227 i n.), postępowanie układowe (art. 266 i n.) oraz postępowanie sanacyjne (art. 283 i n.).

Problem polega na tym, że cała ta konstrukcja została zaprojektowana dla podmiotów funkcjonujących na wolnym rynku. Tymczasem SPZOZ działa w reżimie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r. nr 112, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy SPZOZ jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. To kluczowe rozróżnienie. SPZOZ nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 43¹ Kodeksu cywilnego – nie prowadzi działalności gospodarczej w sensie zarobkowym, lecz wykonuje zadania z zakresu ochrony zdrowia. Ustawa o działalności leczniczej w art. 6 ust. 1 stanowi, że podmiot leczniczy prowadzi działalność leczniczą, a w art. 19 ust. 1 pkt 1 – że SPZOZ pokrywa koszty działalności z przychodów, w tym z umów z NFZ.

Co się dzieje, gdy SPZOZ popada w zadłużenie? Ustawa o działalności leczniczej przewiduje mechanizmy naprawcze w art. 60 i n. – program naprawczy, którego zatwierdzenie przez organ tworzący jest obligatoryjne w sytuacji zagrożenia realizacji świadczeń zdrowotnych. Art. 60 ust. 1 stanowi, że „kierownik podmiotu leczniczego, w przypadku gdy podmiot ten znajdzie się w sytuacji zagrożenia realizacji świadczeń zdrowotnych, jest obowiązany do sporządzenia programu naprawczego". To instrument swoisty dla ochrony zdrowia – oparty na logice zabezpieczenia ciągłości świadczeń, a nie na logice zaspokojenia wierzycieli.

I tu pojawia się zasadniczy konflikt. Prawo restrukturyzacyjne w art. 3 ust. 1 stanowi, że „postępowanie restrukturyzacyjne może być prowadzone wobec dłużnika niewypłacalnego lub zagrożonego niewypłacalnością". Art. 6 ustawy definiuje dłużnika jako „przedsiębiorcę, który nie wykonuje lub nieterminowo wykonuje zobowiązania pieniężne". A więc ustawa wprost zakłada, że dłużnikiem jest przedsiębiorca. SPZOZ przedsiębiorcą nie jest. Stąd cała dotychczasowa praktyka – potwierdzona m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2018 r. (III CZP 24/18, choć dotyczyła ona nieco innego zagadnienia) oraz w licznych orzeczeniach sądów restrukturyzacyjnych – wskazywała, że SPZOZ nie może być podmiotem postępowania restrukturyzacyjnego bez wyraźnej podstawy ustawowej.

I właśnie tę podstawę chce stworzyć resort. Nowelizacja miałaby polegać na dodaniu przepisu szczególnego, który rozciągałby stosowanie Prawa restrukturyzacyjnego na SPZOZ-y. Pytanie brzmi: jak to zrobić, nie rozsadzając całej konstrukcji ustawy? Bo przecież postępowanie układowe zakłada zawarcie układu z wierzycielami – a wierzycielami SPZOZ-u są nie tylko dostawcy i banki, ale przede wszystkim ZUS, NFZ, organy podatkowe. Układ z NFZ-em to zupełnie inna kategoria niż układ z dostawcą leków. A postępowanie sanacyjne – przewidujące możliwość zwolnienia pracowników, sprzedaży majątku, likwidacji części działalności – w szpitalu oznacza realne ryzyko ograniczenia dostępności świadczeń dla pacjentów. I tu dochodzimy do sedna: art. 68 ust. 2 Konstytucji mówi o obowiązku zapewnienia przez władze publiczne „szczególnej opieki zdrowotnej" m.in. dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i w podeszłym wieku. Czy postępowanie sanacyjne wobec szpitala powiatowego, które może doprowadzić do zamknięcia oddziału położniczego, jest zgodne z tym obowiązkiem? To pytanie, na które ustawodawca musi odpowiedzieć, zanim przystąpi do nowelizacji.

Porównanie stanowisk

Mamy tu do czynienia z klasycznym starciem dwóch wizji. Pierwsza – reprezentowana przez Radę Dialogu Społecznego i związki zawodowe – mówi: szpital publiczny to nie firma, nie można go „restrukturyzować" jak zakład produkcyjny, bo w grę wchodzi życie i zdrowie. Wyłączenie SPZOZ-ów z Prawa restrukturyzacyjnego miało być gwarancją, że szpitale nie będą mogły „upadać" w sensie prawnym. Uchwała RDS z kwietnia 2026 r. została poparta przez Trójstronny Zespół ds. Ochrony Zdrowia i skierowana do Ministerstwa Sprawiedliwości. Resort sprawiedliwości – jak wynika z informacji PAP – nie prowadzi jednak działań związanych z jej realizacją, co samo w sobie jest znaczące.

Druga wizja – reprezentowana przez MZ i MS – mówi: skoro szpitale są zadłużone, to trzeba im dać instrument prawny do uporządkowania finansów. A Prawo restrukturyzacyjne jest jedynym sensownym narzędziem. Problem w tym, że to narzędzie zostało zaprojektowane dla podmiotów komercyjnych. Doktryna prawa restrukturyzacyjnego (m.in. A. Hrycaj, R. Adamus, P. Zimmerman) od lat wskazuje, że rozciąganie przepisów o restrukturyzacji na podmioty niebędące przedsiębiorcami wymaga głębokiej modyfikacji całej ustawy, a nie tylko dodania jednego przepisu. Bo jak przeprowadzić głosowanie wierzycieli, gdy wierzycielem publicznym jest NFZ, którego wierzytelność wynika z umowy o udzielanie świadczeń? Jak zastosować art. 70 Prawa restrukturyzacyjnego (zakaz wypowiadania umów) do umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych? Jak pogodzić art. 313 Prawa restrukturyzacyjnego (możliwość rozwiązania stosunków pracy w ramach sanacji) z ochroną zatrudnienia w podmiotach leczniczych?

Praktyka pokazuje zresztą, że próby restrukturyzacji szpitali już miały miejsce – i nie zawsze kończyły się dobrze. Przykład szpitala w Sandomierzu czy innych placówek, które przechodziły przez różnego rodzaju programy naprawcze, pokazuje, że kluczowe jest nie narzędzie, ale pieniądze. Restrukturyzacja bez dokapitalizowania to tylko przesunięcie problemu w czasie.

Aspekt praktyczny

Co to oznacza dla zwykłego obywatela? Na pierwszy rzut oka – nic dobrego. Jeśli szpital w moim powiecie wejdzie w postępowanie sanacyjne, to w praktyce może się okazać, że część oddziałów zostanie zlikwidowana, a ja będę musiał jeździć 60 kilometrów do kolejnej placówki. Co więcej – postępowanie restrukturyzacyjne może oznaczać czasowe ograniczenie świadczeń, bo zarządca (art. 288 Prawa restrukturyzacyjnego) może decydować o strukturze działalności. Dla pacjenta to nie abstrakcja – to realny problem z dostępem do lekarza.

Dla przedsiębiorcy – dostawcy leków, sprzętu medycznego, usług – restrukturyzacja szpitala to szansa na odzyskanie części wierzytelności, ale też ryzyko, że układ obejmie tylko część długu. Dla pracowników szpitala – to widmo zwolnień, bo postępowanie sanacyjne wprost przewiduje możliwość rozwiązania stosunków pracy w trybie art. 313 Prawa restrukturyzacyjnego. Dla samorządu – to pytanie, kto zapłaci za długi, bo SPZOZ jest podmiotem, za którego zobowiązania organ tworzący co do zasady nie odpowiada (art. 53 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej), ale w praktyce to samorząd musi ratować szpital.

Opinia Libacjusza

Powiem wprost: ten pomysł – w obecnym kształcie – jest prawniczą miną. I to miną, która może wysadzić w powietrze nie tylko finanse szpitali, ale i zaufanie pacjentów do państwa.

Po pierwsze, mamy tu do czynienia z typowym działaniem pozornym. Resorty chcą „umożliwić restrukturyzację SPZOZ-ów", ale nie mówią, skąd wezmą się pieniądze na tę restrukturyzację. Bo restrukturyzacja bez dokapitalizowania to nie ratunek – to wegetacja. Szpital z długiem 20 mln zł, który zawrze układ z wierzycielami na 5 lat, nadal będzie miał dług 20 mln zł, tylko rozłożony na raty. A jeśli w międzyczasie NFZ nie podniesie wyceny świadczeń, to za pięć lat znów będzie w tym samym miejscu. To nie jest plan ratunkowy. To plan odroczenia egzekucji.

Po drugie, razi mnie brak spójności legislacyjnej. Rada Dialogu Społecznego przyjęła uchwałę w kwietniu 2026 r., Ministerstwo Sprawiedliwości jej nie realizuje, a Ministerstwo Zdrowia równolegle pracuje nad przeciwnym rozwiązaniem. To nie jest dialog społeczny – to fikcja dialogu. Jeśli resorty nie potrafią uzgodnić stanowiska w tak fundamentalnej sprawie, to jak mają uzgodnić treść ustawy, która nie będzie budzić wątpliwości konstytucyjnych?

Po trzecie wreszcie – i to jest zarzut najpoważniejszy – cała koncepcja opiera się na błędnym założeniu, że Prawo restrukturyzacyjne da się „doczepić" do SPZOZ-ów jednym przepisem. Nie da się. To ustawa, która w art. 3 wprost odwołuje się do pojęcia przedsiębiorcy, w art. 6 definiuje dłużnika jako przedsiębiorcę, a w art. 2 określa cel jako uniknięcie upadłości. SPZOZ nie może „upaść" w sensie prawnym, bo nie jest przedsiębiorcą – może co najwyżej zostać zlikwidowany przez organ tworzący na podstawie art. 59 ustawy o działalności leczniczej. Restrukturyzacja SPZOZ-u to więc twór hybrydowy, który wymaga albo głębokiej nowelizacji całej ustawy, albo – co bardziej sensowne – stworzenia odrębnego reżimu restrukturyzacji podmiotów leczniczych, wzorowanego na Prawie restrukturyzacyjnym, ale dostosowanego do specyfiki ochrony zdrowia.

I tu dochodzimy do mojej tezy zasadniczej: problem nie leży w narzędziach prawnych, ale w modelu finansowania. Szpitale są zadłużone nie dlatego, że źle zarządzają, ale dlatego, że system ich nie finansuje w sposób wystarczający. Restrukturyzacja to pudrowanie syfilisu. Potrzebujemy albo realnego podniesienia nakładów na ochronę zdrowia (i to nie w formie „do 6% PKB", ale realnego, z harmonogramem), albo uczciwej rozmowy o tym, że część szpitali powiatowych powinna zostać przekształcona w centra opieki ambulatoryjnej, a nie udawać, że leczą stacjonarnie. Ale to wymaga odwagi politycznej, a nie kolejnej nowelizacji.

Konkluzja

Nowy plan ratunkowy dla szpitali – jeśli powstanie w obecnym kształcie – może przynieść skutek odwrotny do zamierzonego. Zamiast ratować szpitale, stworzy iluzję rozwiązania, która odsunie w czasie realne problemy, a w międzyczasie narazi pacjentów na ograniczenie dostępu do świadczeń, pracowników na zwolnienia, a samorządy na dodatkowe koszty. Prognozuję, że prace koncepcyjne MZ i MS zakończą się albo projektem, który będzie martwym prawem (bo sądy restrukturyzacyjne i tak będą miały wątpliwości co do stosowania Prawa restrukturyzacyjnego do SPZOZ-ów), albo nowelizacją, która zostanie zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. W obu przypadkach stracą pacjenci.

Prawdziwy plan ratunkowy powinien zacząć się od pytania: ile państwo chce wydawać na ochronę zdrowia i na jaką ochronę je stać? Dopiero potem można rozmawiać o narzędziach prawnych. Restrukturyzacja to nie cel – to środek. A środek bez celu to droga donikąd.

Źródła

[bankier] Nowy plan ratunkowy dla szpitali. Eksperci ostrzegają przed paraliżem: https://www.bankier.pl/wiadomosc/Nowy-plan-ratunkowy-dla-szpitali-Eksperci-ostrzegaja-przed-paralizem-9219313.html?utm_source=RSS&utm_medium=RSS&utm_campaign=Wiadomosci
Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015 r. poz. 978 ze zm.), art. 2, 3, 6, 70, 210 i n., 227 i n., 266 i n., 283 i n., 288, 313
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r. nr 112, poz. 654 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 1, art. 59, art. 60 i n.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 68
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, art. 43¹

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.