Koniec limitu cen paliw: rząd zabiera kierowcom tarczę, a prawnicy zadają pytania

Wyobraźmy sobie przez chwilę, że jesteście państwo na stacji benzynowej w piątkowe popołudnie, tuż przed długim weekendem. Podnosicie pistolet, patrzycie na wyświetlacz i... cena jest o kilkadziesiąt groszy wyższa niż tydzień temu. Nie dlatego, że drożała ropa na świecie. Nie dlatego, że złoty się osłabił. Dlatego, że pewien program rządowy — nazwany z rozmachem „Ceny Paliwa Niżej" — po prostu przestał obowiązywać. I to nie w wyniku jakiejś katastrofy, kryzysu czy nagłego zdarzenia losowego, lecz dlatego, że ktoś przy biurku w ministerstwie uznał, że czas najwyższy przestać udawać, że państwo może regulować ceny paliw lepiej niż rynek. Temat jest ważny nie tylko dla portfela. Jest ważny, bo dotyka fundamentalnego pytania ustrojowego: czy państwo w ogóle ma prawo — i czy powinno — administracyjnie ustalać ceny towarów na wolnym rynku? I czy robi to legalnie?

Analiza prawna: co właściwie wygasa i na jakiej podstawie

Program „Ceny Paliwa Niżej" to nie jest jeden akt prawny, lecz pakiet kilku instrumentów, które działają równolegle. Po pierwsze — obniżony VAT. Tu warto przypomnieć, że stawki VAT na paliwa silnikowe reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2004 nr 54 poz. 535 ze zm.), a konkretnie art. 41 ust. 2 i załącznik nr 3 do ustawy, gdzie paliwa wymieniono w pozycjach objętych stawką podstawową. Obniżenie stawki do poziomu preferencyjnego wymagało każdorazowo nowelizacji ustawy lub wydania rozporządzenia wykonawczego na podstawie delegacji ustawowej — i to jest pierwszy problem natury konstytucyjnej. Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP, nakładanie podatków, ich wysokość oraz zasady przyznawania ulg wymagają regulacji ustawowej. Rozporządzenie może co najwyżej uszczegóławiać materię ustawową, nie zaś samodzielnie kreować politykę podatkową. Praktyka obniżania VAT „na czas określony" przez rozporządzenia ministra finansów była więc zawsze na granicy konstytucyjności — i doktryna prawa podatkowego (m.in. prof. Andrzej Gomułowicz, prof. Bogumił Brzeziński) wielokrotnie zwracała uwagę, że tymczasowe obniżki stawek podatkowych wprowadzane poza ustawą budżetową to legislacyjna prowizorka.

Po drugie — obniżona akcyza. Tu podstawą jest ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. 2009 nr 3 poz. 11 ze zm.), a konkretnie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik nr 2 do ustawy, określający stawki akcyzy na paliwa silnikowe. Obniżenie stawki akcyzy poniżej minimalnego poziomu wymaganego prawem unijnym — a przypomnijmy, że dyrektywa Rady 2003/96/WE określa minimalne stawki opodatkowania energii i paliw — wymagało notyfikacji Komisji Europejskiej i zgody Rady. Polska z tego mechanizmu korzystała, ale każdorazowo na czas ściśle określony. To nie jest pole do dowolnej improwizacji.

Po trzecie wreszcie — i to jest sedno sprawy — maksymalne ceny detaliczne paliw. Tu wkraczamy na grunt ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. — Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 nr 54 poz. 348 ze zm.), a konkretnie art. 3 pkt 15 oraz art. 47 i nast. tej ustawy, dotyczących regulacji cen przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Mechanizm maksymalnych cen paliw wprowadzono jednak nie tyle w samej ustawie, ile w drodze rozporządzeń wykonawczych oraz — co istotne — w oparciu o przepisy antykryzysowe, w tym ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (tzw. ustawa covidowa), która stała się legislacyjnym „koniem trojańskim" dla wielu późniejszych regulacji interwencyjnych. To właśnie tam — w art. 15zzzz i następnych — znajdowały się delegacje do czasowego regulowania cen. I tu uwaga: mechanizm maksymalnych cen paliw, wprowadzony jako rozwiązanie antykryzysowe, był od początku konstrukcją prawnie wątpliwą. Nie dlatego, że nie da się go wprowadzić — da się, w stanach nadzwyczajnych. Ale dlatego, że rozciągnięto go na okres „normalności", bez formalnego stanu wyjątkowego, bez notyfikacji jako pomocy publicznej i bez jasnych kryteriów wygaśnięcia.

Porównanie stanowisk: doktryna kontra praktyka

W doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że administracyjne ustalanie cen (tzw. ceny urzędowe) jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy wynika to z wyraźnej podstawy ustawowej i służy realizacji konkretnego interesu publicznego — a nie doraźnej polityce fiskalnej. Prof. Jan Zimmermann w swoim podręczniku prawa administracyjnego wskazuje, że ingerencja w swobodę działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) musi być proporcjonalna i mieć charakter wyjątkowy. Tymczasem rządowa praktyka ostatnich lat pokazała coś odwrotnego: maksymalne ceny paliw stały się stałym elementem krajobrazu, przedłużanym kolejnymi rozporządzeniami, bez głębszej refleksji nad ich zgodnością z prawem unijnym i konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Z drugiej strony — praktyka. Przedsiębiorcy paliwowi (POPiHN, Polska Organizacja Przemysłu i Handlu Naftowego) od dawna podnoszą, że maksymalne ceny detaliczne zaburzają konkurencję i przenoszą ciężar regulacji na marże detaliczne, które są sztucznie ściskane. To z kolei prowadzi do zjawiska, które ekonomiści nazywają „ukrytą inflacją" — ceny na pylonach są regulowane, ale koszty przenoszone są na inne produkty (np. kawę na stacji, myjnię, artykuły spożywcze). Prawnicy reprezentujący koncerny paliwowe zwracali uwagę, że mechanizm maksymalnych cen może naruszać art. 101 i 102 TFUE (zakaz porozumień ograniczających konkurencję i nadużywania pozycji dominującej) — bo skoro państwo ustala cenę, to koncerny nie mogą konkurować ceną, co paradoksalnie sprzyja zmowom. To argument, który w praktyce UOKiK-u pojawiał się w kontekście badań rynku paliw, choć formalnie nigdy nie doprowadził do postawienia zarzutów samemu mechanizmowi regulacyjnemu.

Aspekt praktyczny: co to oznacza dla Kowalskiego i dla przedsiębiorcy

Dla zwykłego kierowcy zmiana jest boleśnie prosta: tankowanie przed Wszystkimi Świętymi będzie droższe niż przed rokiem. Według danych z ostatnich dni programu, maksymalna cena Pb95 wynosiła 6,48 zł/l, Pb98 — 7,32 zł/l, a oleju napędowego — 8,15 zł/l. Dla porównania, na początku listopada 2025 r. za litr Pb95 płacono średnio niespełna 6 zł, a za ON niewiele ponad 6 zł. Różnica na pełnym baku (50 litrów) to kilkadziesiąt złotych — a przy dwóch tankowaniach w miesiącu robi się z tego poważna kwota w domowym budżecie. Dla przedsiębiorcy transportowego to już nie „kilkadziesiąt złotych", lecz realne zagrożenie dla rentowności: w firmie z flotą 20 samochodów ciężarowych każdy grosz na litrze to tysiące złotych miesięcznie. I tu pojawia się pytanie o rekompensaty — bo jeśli państwo przez rok „zamrażało" ceny, a teraz je „odmraża", to czy przedsiębiorcy, którzy przez ten czas działali w warunkach regulowanych, mają jakiekolwiek roszczenia? Odpowiedź brzmi: praktycznie nie. Mechanizm cen maksymalnych nie rodzi odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, chyba że przedsiębiorca wykaże naruszenie konstytucyjnych zasad — a to droga długa i kosztowna.

Opinia Libacjusza: prawo nie jest od tego, żeby udawać, że rząd jest rynkiem

Powiem wprost: cieszę się, że ten program się kończy. Nie dlatego, że lubię drogie paliwo — bo nie lubię. Ale dlatego, że przez ostatnie lata mieliśmy do czynienia z fikcją prawną, w której państwo udawało, że może ustalać ceny na wolnym rynku, a obywatele udawali, że w to wierzą. Maksymalne ceny paliw to instrument z arsenału gospodarki wojennej, nie gospodarki rynkowej. Jego przedłużanie z kwartału na kwartał, bez stanu wyjątkowego, bez notyfikacji, bez jasnych kryteriów wyjścia, było legislacyjnym niechlujstwem. I niech mi nikt nie mówi, że „to było dla dobra kierowców" — bo dobro kierowców polega na tym, żeby ceny były przejrzyste i przewidywalne, a nie na tym, żeby rząd co trzy miesiące ogłaszał, że „obniża" ceny, które i tak ustala rynek. Program „Ceny Paliwa Niżej" był politycznym teatrem, w którym państwo grało rolę rycerza na białym koniu, a kierowcy — statystów. Koniec tego teatru to dobra wiadomość. Zła wiadomość jest taka, że rachunek za ten teatr i tak zapłacą kierowcy — tylko teraz bez iluzji.

Konkluzja: co dalej?

Prognoza jest prosta: ceny paliw wrócą do poziomów rynkowych, a te — jak pokazuje historia — będą fluktuować. Rząd, który nie przedłużył programu, powinien teraz zrobić coś, czego nie zrobił przez lata: przeprowadzić rzetelną analizę skutków regulacji (ocena skutków regulacji — OSR) i przedstawić ją Sejmowi. Bo jeśli państwo chce wracać do interwencji cenowych w przyszłości, musi to robić na podstawie jasnych, konstytucyjnych i unijnych ram — a nie kolejnych rozporządzeń „na czas kryzysu", który nigdy się nie kończy. Dla kierowcy rada praktyczna: tankujcie pełny bak przed końcem obowiązywania programu, jeśli jeszcze można — a potem liczcie się z tym, że cena na pylonie będzie odzwierciedlać rzeczywistość, a nie politykę. I to jest, paradoksalnie, dobra wiadomość dla wszystkich, którzy wierzą w prawo — bo prawo, które udaje, że rząd jest rynkiem, prędzej czy później przestaje być prawem, a staje się propagandą.

Źródła

[forsal] Koniec limitu cen na stacjach paliw w całej Polsce. Droższe paliwo od tego momentu: https://forsal.pl/gospodarka/aktualnosci/artykuly/11324905,koniec-limitu-cen-na-stacjach-paliw-w-calej-polsce-drozsze-paliwo-od-tego-momentu-podano-konkretna-date.html
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2004 nr 54 poz. 535 ze zm.), art. 41 ust. 2 i załącznik nr 3.
Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. 2009 nr 3 poz. 11 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2 i załącznik nr 2.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. — Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 nr 54 poz. 348 ze zm.), art. 3 pkt 15, art. 47 i nast.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm.), art. 15zzzz i nast.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 22, art. 217.
Dyrektywa Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 101 i 102.

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.