Trójstronny stolik bez Europy. Kreml właśnie pokazał, gdzie widzi Stary Kontynent — i to nie jest miejsce przy rozmowach

Wyobraźmy sobie przez chwilę, że jesteśmy w sali konferencyjnej w Abu Zabi. Przy stole siedzą trzy delegacje: rosyjska, amerykańska i ukraińska. Za drzwiami, w korytarzu, stoi kilkudziesięciu przedstawicieli państw europejskich — tych samych, które od lutego 2022 roku łożyły na uzbrojenie Kijowa, przyjmowały miliony uchodźców, płaciły bajońskie sumy za energię i ponosiły koszty gospodarcze sankcji. Nikt ich nie zaprosił do środka. I co gorsza — nikt nawet nie uznał za stosowne, by o tym z nimi porozmawiać. Jurij Uszakow, doradca Putina ds. polityki zagranicznej, przekazał agencji Interfax lakonicznie: Europejczycy nie będą uczestniczyć w kolejnej rundzie rozmów. Kropka. Bez wyjaśnień, bez dyplomatycznej waty. A kiedy dziennikarze dopytali, czy temat europejskiego udziału pojawił się choćby w rozmowie telefonicznej Putina z prezydentem Finlandii Alexandrem Stubbem i premierem Norwegii Jonasem Gahrem Stoere — Uszakow odparł, że nie, nie pojawił się. To nie jest przeoczenie. To komunikat. I to komunikat, który — jako prawnik i publicysta — muszę Państwu rozłożyć na czynniki pierwsze, bo jego konsekwencje prawne i ustrojowe są znacznie poważniejsze, niż sugeruje lakoniczny tytuł depeszy.

Zacznijmy od rzeczy fundamentalnej, którą w ferworze newsowym łatwo zgubić: rozmowy pokojowe to nie spotkanie towarzyskie przy kawie. To proces o ogromnym ciężarze prawnomiędzynarodowym, którego efektem mogą być traktaty zmieniające granice, zobowiązania gwarancyjne, mechanizmy reparacyjne i architekturę bezpieczeństwa na dekady. W prawie międzynarodowym obowiązuje zasada z art. 34 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439): traktat nie tworzy obowiązków ani praw dla państwa trzeciego bez jego zgody. Brzmi jak banał, ale ma kolosalne znaczenie praktyczne — jeśli porozumienie pokojowe w sprawie Ukrainy zostanie wypracowane wyłącznie w formacie trójstronnym, to państwa europejskie staną się właśnie takimi „państwami trzecimi". Nie będą miały statusu strony, nie będą miały prawa do wykładni, nie będą mogły zgłosić zastrzeżeń, nie będą uczestniczyć w mechanizmach weryfikacji. A jednocześnie — i tu uwaga — art. 35 tej samej konwencji stanowi, że państwo trzecie może być związane postanowieniami traktatu, jeżeli strony traktatu zgadzają się, by obowiązek ten był rozciągnięty na państwo trzecie, a państwo trzecie wyraża na to zgodę na piśmie. Innymi słowy: Europę można „uszczęśliwić" zobowiązaniami bez jej udziału w negocjacjach — wystarczy, że ktoś później wręczy jej dokument do podpisu pod presją czasu i okoliczności. Mechanizm znany z historii dyplomacji aż nazbyt dobrze.

Druga rzecz: sama architektura bezpieczeństwa europejskiego opiera się na instrumentach, których sygnatariuszami są państwa europejskie i które bez ich udziału są martwe. Mam tu na myśli przede wszystkim Akt końcowy KBWE podpisany w Helsinkach 1 sierpnia 1975 r. oraz późniejsze dokumenty procesu: Kartę Paryską z 1990 r., Akt końcowy z Helsinek z 1992 r., Kartę Bezpieczeństwa Europejskiego z Stambułu z 1999 r. To nie są traktaty w sensie ścisłym — to dokumenty polityczne, ale o ogromnym ciężarze normatywnym i symbolicznym. Zasada niepodzielności bezpieczeństwa, zapisana w Karcie Paryskiej i potwierdzona w Stambule, mówi wprost: bezpieczeństwo każdego państwa uczestniczącego jest nierozerwalnie związane z bezpieczeństwem wszystkich pozostałych. Jeżeli teraz mocarstwa ustalają warunki pokoju w gronie trójstronnym, to albo łamią ducha tego zobowiązania, albo — co gorsza — tworzą nowy, równoległy porządek, w którym zasada niepodzielności bezpieczeństwa przestaje obowiązywać, bo została zastąpiona logiką stref wpływów. A przecież Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Nikaragua przeciwko Stanom Zjednoczonym (wyrok z 27 czerwca 1986 r., ICJ Reports 1986, s. 14) wyraźnie potwierdził, że zasada zakazu użycia siły i zasada nieinterwencji należą do fundamentalnych norm prawa zwyczajowego. Nie da się ich „przegłosować" przy trójstronnym stoliku.

Trzecia warstwa — i chyba najciekawsza z punktu widzenia prawnika — to kwestia legitymacji negocjacyjnej. Kto właściwie ma prawo reprezentować Ukrainę i w jakim zakresie? Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r. w art. 85 pkt 5 stanowi, że wyłączną kompetencją Rady Najwyższej jest określanie zasad polityki wewnętrznej i zagranicznej. Art. 106 pkt 3 konstytucji przyznaje prezydentowi prowadzenie polityki zagranicznej, ale art. 9 przewiduje procedurę ratyfikacji umów międzynarodowych przez parlament. W praktyce oznacza to, że nawet jeśli prezydent Zełenski podpisze w Abu Zabi cokolwiek, to każde porozumienie wymagające zmiany granic lub zobowiązań sojuszniczych będzie wymagało zgody Rady Najwyższej — a tam potrzebna jest większość konstytucyjna w sprawach terytorialnych (art. 73 i 156 konstytucji Ukrainy, wymagające referendum w sprawie zmiany terytorium). To nie jest prawnicza finezja — to twardy hamulec ustrojowy, o którym rosyjscy negocjatorzy doskonale wiedzą i który będą próbowali obejść, wymuszając „porozumienie polityczne" o charakterze niewiążącym prawnie, a następnie stopniowo je instytucjonalizując. Mechanizm dokładnie taki, jaki znamy z Mińskich Porozumień z 2014–2015 r., które nigdy nie zostały ratyfikowane, a mimo to stały się punktem odniesienia dla całej polityki sankcyjnej UE.

I tu przechodzimy do sedna. Porównajmy dwa stanowiska, które w tej sprawie ścierają się od miesięcy. Pierwsze — reprezentowane przez część administracji amerykańskiej — brzmi: „format trójstronny jest najbardziej efektywny, Europa i tak nie jest w stanie negocjować z Rosją, więc niech nie blokuje". Drugie — reprezentowane przez większość państw europejskich — brzmi: „bez Europy nie ma trwałego pokoju, bo to Europa będzie płacić rachunek za jego utrzymanie". Doktryna prawa międzynarodowego w tej sprawie jest jednoznaczna: skuteczność porozumienia pokojowego zależy od tego, czy obejmuje ono wszystkie państwa, których interesy są nim dotknięte — to tzw. zasada inkluzywności, sformułowana w raporcie Sekretarza Generalnego ONZ „An Agenda for Peace" z 1992 r. (A/47/277-S/24111) i rozwijana w kolejnych rezolucjach Zgromadzenia Ogólnego. Praktyka — niestety — pokazuje coś innego: porozumienia zawierane w wąskim gronie mocarstw (Dayton 1995, Monachium 1938, Jałta 1945) albo się nie utrzymały, albo utrzymały się kosztem ogromnych niesprawiedliwości. Prawnik nie może udawać, że tego nie widzi.

A co to oznacza dla zwykłego obywatela — polskiego przedsiębiorcy, rolnika, pracownika, studenta? Całkiem konkretne rzeczy. Po pierwsze: jeżeli porozumienie pokojowe zostanie zawarte bez udziału UE, to system sankcji wobec Rosji — dziś oparty na art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej i rozporządzeniach Rady wydawanych na podstawie art. 215 TFUE — może zostać podważony politycznie, bo pojawi się argument, że „skoro pokój jest, to sankcje są bezprzedmiotowe". A przypomnę, że sankcje to nie tylko polityka zagraniczna — to także ochrona rynku wewnętrznego, kontrola obrotu towarami podwójnego zastosowania (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/821 z 20 maja 2021 r.) i mechanizmy antydumpingowe. Po drugie: kwestie odbudowy Ukrainy, które będą wymagały dziesiątek miliardów euro, spadną na barki europejskich podatników — a oni nie będą mieli żadnego wpływu na kształt porozumienia, które te wydatki uzasadnia. Po trzecie wreszcie: kwestia uchodźców. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. o minimalnych normach ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców oraz o środkach wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi — aktywowana po raz pierwszy w historii w marcu 2022 r. — wygasać będzie w warunkach, w których nikt nie zapyta Polski, czy jest gotowa na powrót lub pozostanie milionów osób. To nie są abstrakcje. To konkretne rachunki, które ktoś będzie musiał zapłacić.

Moja opinia, bez owijania w bawełnę

Powiem wprost: to, co zrobił Kreml, to nie jest dyplomatyczna niezręczność. To starannie zaplanowany ruch prawno-polityczny, którego celem jest zdelegitymizowanie Europy jako podmiotu stosunków międzynarodowych i sprowadzenie jej do roli płatnika i widza. Uszakow nie „wykluczył" Europy przypadkiem — on ją wykluczył, bo wykluczona Europa jest Europą słabą, a słaba Europa jest Europie potrzebna Rosji do tego, by za kilka lat wrócić do stołu z żądaniami. Jeśli ktoś myśli, że po podpisaniu porozumienia w Abu Zabi Rosja grzecznie się wycofa i zajmie się swoimi sprawami, to niech przypomni sobie, co działo się po Mińsku-2. Porozumienie bez Europy to nie pokój — to przerwa techniczna. I jako prawnik mam obowiązek powiedzieć Państwu jasno: każde porozumienie, które nie ma statusu strony dla państw europejskich, będzie w świetle art. 34 Konwencji wiedeńskiej dokumentem, wobec którego Europa będzie mogła co najwyżej „wyrazić zaniepokojenie". A zaniepokojenie nie zatrzymuje czołgów. Nie zatrzymuje też rosyjskich roszczeń reparacyjnych ani prób rewizji granic. Zatrzymuje je tylko twarde prawo i twarda obecność przy stole. Dlatego polski rząd — i każdy rząd europejski — powinien dziś zabiegać nie o „włączenie do rozmów", ale o formalny status strony w każdym przyszłym porozumieniu dotyczącym bezpieczeństwa europejskiego. Inaczej za kilka lat obudzimy się z dokumentem, który nas dotyczy, ale nas nie wiąże — i z rachunkiem, którego nikt nie będzie chciał zapłacić.

Konkluzja

Kreml wysłał jasny komunikat: Europa jest dla niego przedmiotem, nie podmiotem. Prawo międzynarodowe daje nam narzędzia, by temu przeciwdziałać — Konwencja wiedeńska, zasada niepodzielności bezpieczeństwa z Karty Paryskiej, mechanizmy ratyfikacyjne w konstytucjach państw. Ale narzędzia leżą bezużyteczne, jeśli nikt po nie nie sięgnie. Prognoza jest gorzka: jeżeli format trójstronny się utrzyma, w ciągu najbliższych dwóch lat zobaczymy próbę narzucenia Europie „porozumienia bez porozumienia" — dokumentu politycznego, który stopniowo będzie zyskiwał moc prawną przez praktykę i milczenie. Jedyną skuteczną obroną jest dziś głośne i jednoznaczne żądanie statusu strony. Nie „udziału w konsultacjach". Nie „obserwatora". Strony. Bo prawo międzynarodowe nie zna kategorii „prawie strona". Zna tylko strony i tych, którzy się na to zgodzili.

Źródła

[wiadomosci_wp] Jasny komunikat Kremla. Europa wykluczona z trójstronnych rozmów: https://wiadomosci.wp.pl/jasny-komunikat-kremla-europa-wykluczona-z-trojstronnych-rozmow-7344951841618368a
Konwencja wiedeńska o prawie traktatów, sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), art. 34–35
Akt końcowy KBWE, Helsinki, 1 sierpnia 1975 r.; Karta Paryska dla Nowej Europy, 21 listopada 1990 r.; Karta Bezpieczeństwa Europejskiego, Stambuł, 19 listopada 1999 r.
Wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 27 czerwca 1986 r. w sprawie Nicaragua v. United States, ICJ Reports 1986, s. 14
Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r., art. 9, 73, 85, 106, 156
Traktat o Unii Europejskiej, art. 29; Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 215
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/821 z 20 maja 2021 r. ustanawiające unijny system kontroli eksportu, pośrednictwa, pomocy technicznej, tranzytu i transferu towarów podwójnego zastosowania
Dyrektywa Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych norm dla udzielania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi
Raport Sekretarza Generalnego ONZ „An Agenda for Peace", A/47/277-S/24111, 17 czerwca 1992 r.

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.