Nowe stowarzyszenie Pełczyńskiej-Nałęcz: polityczna emerytura czy prawna maszyna do kampanii?

Kiedy minister odchodzi z rządu i tego samego tygodnia zostaje usunięta z partii, a chwilę później zapowiada założenie „nowego stowarzyszenia", doświadczony prawnik nie pyta „dlaczego?". Pyta: „w jakim celu i na jakiej podstawie prawnej?". Bo w polskim porządku prawnym stowarzyszenie to nie jest niewinny klub dyskusyjny — to pełnoprawny podmiot prawa, z osobowością prawną, zdolnością do zaciągania zobowiązań, prowadzenia działalności gospodarczej i — co kluczowe w kontekście politycznym — do finansowania działalności publicznej ze środków, których partia polityczna uzyskać nie może. I o tym, moi drodzy, trzeba rozmawiać bez lukru.

Wprowadzenie: dlaczego ten temat jest ważniejszy, niż wygląda

Fakty są następujące: Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, do niedawna minister funduszy i polityki regionalnej, w czwartek poinformowała na platformie X o odejściu z rządu, a zarząd Polski 2050 zdecydował o usunięciu jej z ugrupowania. W niedzielę wicemarszałek Senatu Maciej Żywno przyznał w Polsat News, że odchodząca minister zapowiedziała na wewnętrznym spotkaniu utworzenie nowego stowarzyszenia [źródło: wiadomosci_wp]. I to właściwie wszystko, co oficjalnie wiadomo.

Dla przeciętnego czytelnika to kolejna odsłona serialu „rozpad Polski 2050". Dla prawnika — sygnał alarmowy. Dlaczego? Bo w ostatnich latach obserwujemy w Polsce zjawisko, które nazywam „stowarzyszeniową sztafetą": politycy, gdy tracą zaplecze partyjne albo gdy partia przestaje być wygodnym wehikułem, zakładają stowarzyszenia, fundacje lub „ruchy obywatelskie". Formalnie — struktury apolityczne. Faktycznie — zaplecze kampanijne, think-tankowe i finansowe. A prawo o stowarzyszeniach z 1989 roku jest pod tym względem wyjątkowo... elastyczne. I to elastyczność, która powinna nas wszystkich interesować, niezależnie od sympatii politycznych.

Analiza prawna: co właściwie może założyć była minister

Podstawą jest ustawa z 7 kwietnia 1989 r. — Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 stowarzyszenie to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych. Kluczowe słowo: „niezarobkowych" — ale uwaga, nie znaczy to „bez pieniędzy". Art. 2 ust. 2 stanowi, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, jeśli dochód służy realizacji celów statutowych i nie jest przeznaczony do podziału między członków. To furtka, przez którą przechodzi cała masa podmiotów okołopolitycznych.

Dalej — art. 3 ust. 1: prawo tworzenia stowarzyszeń przysługuje obywatelom polskim mającym pełną zdolność do czynności prawnych i niepozbawionym praw publicznych. Założycieli musi być co najmniej siedmiu (art. 9 ust. 1). Statut musi określać m.in. nazwę, siedzibę, cele, sposób nabywania i utraty członkostwa, organy i tryb ich wyboru (art. 10). Rejestracja następuje w KRS — sąd rejonowy właściwy miejscowo, postępowanie rejestrowe w terminie 7 dni od złożenia wniosku (art. 12 ustawy o KRS z 20 sierpnia 1997 r.).

I teraz najciekawsze. Stowarzyszenie nie jest partią polityczną w rozumieniu ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. Partia musi zebrać podpisy 1000 obywateli, podlega rejestracji w ewidencji partii prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie, a jej finanse są objęte szczególnym reżimem — m.in. obowiązkiem prowadzenia rachunkowości według przepisów o rachunkowości, limitami wydatków, jawnością sprawozdań finansowych składanych do PKW i — co kluczowe — zakazem finansowania z zagranicy i od osób prawnych (art. 24 ust. 3 ustawy o partiach politycznych). Stowarzyszenie takich rygorów nie ma. Może przyjmować darowizny od osób fizycznych i prawnych, może — w ramach działalności gospodarczej — zarabiać, może ubiegać się o granty, w tym z funduszy unijnych.

I tu pojawia się pytanie, które każdy prawnik powinien zadać głośno: czy stowarzyszenie założone przez osobę pełniącą wcześniej funkcję ministra funduszy i polityki regionalnej może ubiegać się o środki, którymi ta osoba zarządzała? Odpowiedź formalna: tak, jeśli nie zachodzi konflikt interesów w rozumieniu art. 24 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tzw. ustawa antykorupcyjna) z 21 sierpnia 1997 r. Odpowiedź praktyczna: to wymaga żelaznej transparentności, bo nawet cień podejrzenia o „przenoszenie" strumienia dotacji z ministerstwa do zaprzyjaźnionego stowarzyszenia kompromituje cały pomysł — niezależnie od intencji.

Warto też przypomnieć art. 25 ustawy o partiach politycznych — partie mogą pozyskiwać środki z budżetu w formie subwencji i dotacji, ale tylko one mają do tego prawo. Stowarzyszenie nie dostanie subwencji partyjnej. Ale stowarzyszenie może prowadzić kampanię informacyjną, wydawać analizy, szkolić kadry i budować sieć — wszystko to, co partia robi, ale taniej i bez sprawozdawczych kajdan. To jest sedno sprawy.

Porównanie stanowisk: doktryna mówi jedno, praktyka robi drugie

W doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że działalność polityczna w formie stowarzyszenia jest legalna i konstytucyjnie chroniona — art. 12 Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania zrzeszeń, a art. 58 wolność zrzeszania się. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2004 r. (K 54/02) wyraźnie wskazał, że wolność zrzeszania się obejmuje także zrzeszenia o celach politycznych, o ile nie naruszają przepisów o partiach politycznych. Innymi słowy: stowarzyszenie może uprawiać politykę, ale nie może udawać partii, by obejść reżim jej finansowania.

A praktyka? Praktyka zna dziesiątki przypadków stowarzyszeń, które były faktycznymi zapleczami partii — od think-tanków po „ruchy miejskie". Problem w tym, że granica między „edukacją obywatelską" a „kampanią wyborczą" jest w polskim prawie rozmyta. Państwowa Komisja Wyborcza ocenia to ad casum, a orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyroki NSA w sprawach o sprawozdania finansowe komitetów wyborczych) pokazuje, że organy wolą przymykać oko, niż wchodzić w spory światopoglądowe. Efekt: mamy system, w którym partia bez pieniędzy może mieć stowarzyszenie z pieniędzmi i nikt tego do końca nie kontroluje.

Aspekt praktyczny: co z tego wynika dla obywatela i przedsiębiorcy

Jeśli jesteś przedsiębiorcą — sprawa jest prosta. Stowarzyszenie założone przez polityka to potencjalny partner, ale też potencjalne ryzyko reputacyjne. Zanim podpiszesz umowę sponsorską, sprawdź w KRS, kto zasiada w zarządzie, jakie są cele statutowe i czy podmiot nie jest w sporze z organami państwa. Jeśli jesteś obywatelem — masz prawo żądać jawności. Stowarzyszenie musi udostępniać informacje o działalności na wniosek (ustawa o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. ma tu ograniczone zastosowanie, ale KRS i tak ujawnia statut, zarząd i sprawozdania finansowe). Jeśli jesteś dziennikarzem — to jest twój materiał na tygodnie, bo każde nowe stowarzyszenie polityka to pytanie o źródła finansowania.

Opinia Libacjusza: bez złudzeń

Powiem wprost. Pomysł założenia stowarzyszenia przez osobę, która właśnie straciła stanowisko ministerialne i członkostwo w partii, jest racjonalny politycznie i podejrzany prawnie. Racjonalny — bo stowarzyszenie daje jej strukturę, twarz, budżet i platformę, których po usunięciu z Polski 2050 nie ma. Podejrzany — bo w Polsce nie mamy skutecznego mechanizmu, który rozdzieliłby „obywatelską inicjatywę" od „partii w przebraniu". Ustawa o partiach politycznych z 1997 r. była pisana w innej epoce i nie przewidziała, że politycy będą cyklicznie przechodzić z partii do stowarzyszeń i z powrotem, jak w sztafecie.

Nie oskarżam Pełczyńskiej-Nałęcz o nic — nie mam ku temu podstaw prawnych ani faktycznych. Ale jako prawnik mam obowiązek powiedzieć, że system jest dziurawy i ten przypadek to obnaża. Jeśli nowe stowarzyszenie zacznie ubiegać się o środki publiczne, w tym unijne, których dystrybucję nadzorowała jego założycielka — powinna zadziałać ustawa antykorupcyjna i zasada przejrzystości. Jeśli zacznie prowadzić działalność, która faktycznie jest kampanią polityczną — PKW powinna to badać. Jeśli nie — cała ta historia będzie kolejnym dowodem, że w Polsce prawo o podmiotach politycznych jest fikcją, a obywatel dowiaduje się o wszystkim post factum, z mediów społecznościowych.

Konkluzja: prognoza na najbliższe miesiące

Przewiduję, że w ciągu kilku tygodni zobaczymy rejestrację stowarzyszenia w KRS — prawdopodobnie z siedzibą w Warszawie, z siedmioma założycielami i statutem, który celem uczyni „edukację obywatelską, analizy polityk publicznych i wspieranie samorządów". Potem — konferencja, może raport, może sieć ekspertów. I wtedy zacznie się prawdziwa gra: o pieniądze, o uwagę, o miejsce na scenie. A polskie prawo — z ustawą o stowarzyszeniach z 1989 r. i ustawą o partiach politycznych z 1997 r. — będzie stało z boku i patrzyło. Bo prawo nie nadąża za polityką, a polityka doskonale wie, gdzie prawo nie sięga. I to jest najbardziej gorzki wniosek z tej całej historii. Nie chodzi o to, czy Pełczyńska-Nałęcz założy stowarzyszenie. Chodzi o to, że może to zrobić w sposób, który przez lata będzie budził wątpliwości, a nikt nie będzie miał narzędzi, by je rozwiać.

Źródła: - [wiadomosci_wp] Pełczyńska-Nałęcz zakłada nowe stowarzyszenie? Tyle wiadomo: https://wiadomosci.wp.pl/pelczynska-nalecz-zaklada-nowe-stowarzyszenie-tyle-wiadomo-7343863017764960a - Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. — Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261 ze zm.), art. 2, 3, 9, 10, 12 - Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1215 ze zm.), art. 24, 25 - Ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 685 ze zm.) - Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1090 ze zm.) - Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r., art. 12, 58 - Wyrok TK z 24 lutego 2004 r., K 54/02

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.