Duma bez uznania: rezolucja, która nic nie zmienia, a jednak coś znaczy

Parlament Europejski odmówił uznania rosyjskiej Dumy Państwowej za prawowity organ przedstawicielski Rosji. Rezolucję poparło 482 europosłów, 41 było przeciw, a 39 wstrzymało się od głosu. Z mojego punktu widzenia to nie jest kolejny deklaratywny dokument do szuflady. Jest to próba odpowiedzi na pytanie, które prawo międzynarodowe zadaje od stuleci: kiedy władza przestaje być władzą, a staje się jedynie faktem?

Wprowadzenie: po co Europie rezolucja, której nikt nie musi wykonać

Według relacji „Gazety Prawnej" europosłowie uznali, że wybory z 18–20 września nie były ani wolne, ani uczciwe. Miały naruszać podstawowe międzynarodowe standardy wyborcze i odbyć się w atmosferze represji. W rezolucji pojawiają się mocne określenia, w tym „kompletna farsa wyborcza". Parlament zwrócił też uwagę na kilka okoliczności:

To pierwsze ogólnokrajowe wybory parlamentarne w Rosji przeprowadzone w czasie wojny.
Głosowanie elektroniczne wprowadzono w 33 regionach.
Głosowanie rozciągnięto na kilka dni.
Na terytoriach okupowanych stosowano przymus i wymuszony udział.
Oficjalna frekwencja wyniosła 59,58 proc., a rządząca Jedna Rosja zdobyła 349 z 450 mandatów, czyli ponad 77 proc.

Taki wynik nie jest sam w sobie dowodem fałszerstwa. Partie dominujące wygrywają także w państwach uchodzących za demokratyczne. Interesujące są dopiero okoliczności, w jakich ten wynik powstał: kto mógł kandydować, kto liczył głosy, kto obserwował proces i co grozi za głośny sprzeciw.

Dla polskiego czytelnika to nie jest abstrakcja. Mieszkamy po sąsiedzku z państwem, które prowadzi wojnę przeciwko Ukrainie. Sposób, w jaki Europa nazywa jego instytucje, wpływa na sankcje, na postępowania sądowe, na umowy i na bezpieczeństwo obrotu. Zanim jednak przejdę do praktyki, trzeba uczciwie rozebrać, co taka rezolucja jest w sensie prawnym, a czym nie jest.

Analiza prawna

1. Czym jest rezolucja Parlamentu Europejskiego

Zacznijmy od chłodnej oceny. Rezolucja PE nie jest aktem prawnym w rozumieniu art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). To nie rozporządzenie, dyrektywa ani decyzja, więc nikogo nie wiąże. Jest wyrazem politycznego stanowiska izby, w której zasiadają bezpośrednio wybrani przedstawiciele obywateli państw członkowskich.

Parlament nie prowadzi też unijnej polityki zagranicznej. Zgodnie z art. 24 i art. 26 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa kształtuje Rada Europejska i Rada, a PE jest w tych sprawach konsultowany i informowany (art. 36 TUE). Może kierować do Rady zapytania i zalecenia. Ostatnie słowo należy jednak do organów, w których zasiadają rządy.

Z tego wynika podstawowa konsekwencja. Rezolucja nie powoduje „nieuznania" Dumy w sensie prawnym ani w państwach członkowskich, ani w samej Unii. Ma wagę polityczną, interpretacyjną i sygnalizacyjną.

2. Uznanie rządu i organu państwa a prawo międzynarodowe

Prawo międzynarodowe odróżnia uznanie państwa od uznawania rządu czy organów. Rosja jako państwo istnieje i nikt jej tego statusu nie odbiera. Pytanie dotyczy legitymacji demokratycznej jednego z jej organów. Tu prawo międzynarodowe jest ostrożne, bo opiera się na zasadzie suwerennej równości i niemieszania się w sprawy wewnętrzne (art. 2 ust. 1 i 7 Karty Narodów Zjednoczonych).

Jednocześnie istnieją standardy, do których Rosja się zobowiązała:

Art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych gwarantuje prawo do udziału w sprawach publicznych oraz do głosowania w prawdziwych, okresowych wyborach, przeprowadzanych w głosowaniu tajnym i zapewniających swobodne wyrażenie woli wyborców.
Art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zobowiązuje państwa do organizowania wolnych wyborów w rozsądnych odstępach czasu, w tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodne wyrażenie opinii narodu przy wyborze ciała ustawodawczego. Rosja przestała być stroną Konwencji we wrześniu 2022 r., po wykluczeniu z Rady Europy, ale zobowiązania z Paktu nadal ją wiążą.
Art. 3 i art. 32 Konstytucji Federacji Rosyjskiej deklarują, że władza pochodzi od narodu, a obywatele mają prawo wybierać i być wybierani. Sama konstytucja Rosji dostarcza więc miary, według której można oceniać wybory.

Standardem pomocniczym jest dorobek Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W sprawie Mathieu-Mohin i Clerfayt przeciwko Belgii z 1987 r. Trybunał uznał, że art. 3 Protokołu nr 1 chroni prawo do wolnych wyborów jako fundament demokracji. Z kolei w sprawach takich jak Ilaşcu przeciwko Mołdawii i Rosji (2004) Trybunał rozważał odpowiedzialność państwa za sytuacje na terytoriach pozostających pod jego faktyczną kontrolą.

3. Terytoria okupowane: problem najcięższy

Najpoważniejszy zarzut rezolucji, według doniesień prasowych, dotyczy przeprowadzenia głosowania na Krymie i w częściach obwodów donieckiego i innych, czyli na terytoriach okupowanych. Tu rezolucja opiera się na solidniejszym gruncie prawnym niż w kwestii samej uczciwości głosowania.

Zgromadzenie Ogólne ONZ w rezolucji 68/262 z 2014 r. potwierdziło integralność terytorialną Ukrainy i nie uznało zmiany statusu Krymu. W doktrynie funkcjonuje zasada niedopuszczalności nabycia terytorium siłą, nazywana też doktryną Stimsona. Artykuł 41 Artykułów Komisji Prawa Międzynarodowego o odpowiedzialności państw (2001) mówi, że państwa nie powinny uznawać za legalną sytuacji powstałej wskutek poważnego naruszenia norm ius cogens, ani udzielać pomocy w jej utrzymaniu. Podobną logikę zastosował Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej w sprawie Namibii z 1971 r.

Poza tym art. 47 Konwencji genewskiej IV z 1949 r. i art. 43 Regulaminu haskiego z 1907 r. nakazują okupantowi respektować lokalne prawo, a nie narzucać własne struktury władzy. Przymusowe włączanie mieszkańców okupowanych terenów do wyborów ogólnokrajowych trudno pogodzić z tymi przepisami. Okupant nie nabywa suwerenności, więc nie może w sposób skuteczny przeprowadzać tam „swoich" wyborów.

Porównanie stanowisk: doktryna, praktyka i realpolitik

W tej sprawie ścierają się co najmniej trzy podejścia.

Pierwsze: stanowisko legalistyczne. Zakłada ono, że organ wyłoniony w wyborach naruszających standardy i na terytoriach okupowanych jest skażony. Nie oznacza to, że przestaje istnieć, ale że nie można go traktować jako pełnoprawnego reprezentanta woli narodu. To logika zbliżona do praktyki Rady Europy wobec delegacji, którym odbierano prawa głosu.

Drugie: stanowisko pozytywistyczne. Zgodnie z nim prawo międzynarodowe uznaje państwa, a nie ich parlamenty. Duma działa, uchwala ustawy, ratyfikuje umowy i obowiązuje w obrocie prawnym. Pozbawienie jej uznania jest gestem symbolicznym, bo żaden ogólny przepis nie wymaga od państwa zewnętrznego aprobaty dla składu parlamentu innego państwa. Nieuznanie rozstrzyga co najwyżej o kontaktach dyplomatycznych.

Trzecie: stanowisko pragmatyczne. Kontakty z Rosją są potrzebne w sprawach, w których nie da się ich uniknąć: wymiana jeńców, bezpieczeństwo jądrowe, żegluga, humanitarne korytarze. Ostre sformułowania w rezolucjach nie powinny zamykać tych kanałów.

Moim zdaniem żadne z tych stanowisk nie jest w pełni słuszne ani w pełni błędne. Legalista zapomina, że prawo bez egzekucji bywa słowem. Pozytywista bagatelizuje fakt, że norma ma sens tylko wtedy, gdy ktoś ją czasem wypowie głośno. Pragmatyk z kolei zapomina, że milczenie również jest komunikatem.

Warto też zaznaczyć, że 39 wstrzymujących się i 41 głosów przeciw pokazują, iż nawet tak mocno oparty na faktach tekst nie jest w PE jednomyślny. Dla jednych to dowód pluralizmu, dla innych sygnał, że w części izby żyje myślenie o „normalizacji" relacji. Nie znam motywów poszczególnych grup i nie będę ich zgadywał.

Aspekt praktyczny: co to znaczy dla obywatela i przedsiębiorcy

Najważniejsze zdanie tej części brzmi: sama rezolucja nie zmienia sytuacji prawnej żadnego obywatela ani firmy w Polsce. Nie tworzy nowych zakazów, nie rozszerza sankcji i nie zmienia umów.

Mimo to warto zwrócić uwagę na kilka praktycznych płaszczyzn.

Sankcje. Unijne środki ograniczające opierają się na decyzjach Rady w ramach WPZiB (art. 29 TUE) oraz rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 215 TFUE, jak rozporządzenia nr 269/2014 i nr 833/2014. W Polsce obowiązuje ponadto ustawa z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Rezolucja PE może być argumentem politycznym za rozszerzeniem list osób objętych sankcjami, na przykład deputowanych, którzy aktywnie wspierali okupację. Sama jednak niczego nie rozszerza.
Compliance przedsiębiorców. Firmy, które mają jakiekolwiek relacje z podmiotami rosyjskimi, muszą nadal opierać się na obowiązujących listach i zakazach, a nie na komunikatach politycznych. Błędem byłoby zakładać, że rezolucja „coś" znosi albo wprowadza. Kontrola kontrahenta według aktualnych wykazów sankcyjnych pozostaje obowiązkiem.
Dokumenty i postępowania. Jeśli ktoś w sprawie cywilnej lub administracyjnej powołuje się na akt prawny uchwalony przez Dumę albo na rosyjskie rozstrzygnięcie, sąd polski ocenia go według własnych zasad. Przy uznawaniu zagranicznych orzeczeń i stosowaniu prawa obcego znaczenie ma klauzula porządku publicznego (art. 7 ustawy – Prawo prywatne międzynarodowe z 2011 r.). Rezolucja PE nie jest dla sądu wiążąca, ale może stanowić tło oceny.
Obywatele Rosji i Ukrainy w Polsce. Dla osób, które uciekły przed represjami, stwierdzenie, że wybory odbywały się „w atmosferze represji", może mieć znaczenie dowodowe jako element opisu sytuacji w kraju pochodzenia w postępowaniach o ochronę międzynarodową. To dokument polityczny, ale organy rozpatrujące takie sprawy korzystają z różnych źródeł informacji o kraju pochodzenia.

Opinia Libacjusza

Powiem to bez dyplomatycznych ozdobników. Rezolucja jest słuszna w diagnozie i bezzębna w skutkach, i dopiero to połączenie daje pełny obraz.

Słuszna, bo nazywanie rzeczy po imieniu ma wartość. Przymusowe głosowanie na terytoriach okupowanych jest naruszeniem prawa, nie „niuansem". Jeśli głosowanie jest rozciągane na wiele dni, odbywa się elektronicznie w dziesiątkach regionów i w warunkach, w których krytyk władzy ryzykuje wolność, to wynik 77 proc. mandatów mówi więcej o systemie niż o woli wyborców. Nie twierdzę, że potrafię udowodnić fałszerstwo liczby głosów. Nie mam do tego danych i opieram się na relacji o treści rezolucji. Wystarczy mi jednak to, co jest jawne: warunki, w jakich głosowanie się odbyło.

Bezzębna, bo Parlament Europejski nie ma narzędzi, by zamienić swoje stanowisko w czyn. Nie nałoży sankcji, nie zerwie stosunków dyplomatycznych i nie przesądzi o niczym w Radzie. Rezolucja nabiera mocy dopiero wtedy, gdy ktoś inny, Rada, Komisja albo rządy, ją podejmie.

Mam też zastrzeżenie, które wydaje mi się ważne. Europa często uspokaja sumienie uchwałą, zamiast podejmować trudniejsze decyzje. Rezolucja jest tania, a egzekwowanie sankcji, kontrola obejść i wsparcie dla ofiar wojny kosztują. Jeśli rezolucja ma być czymś więcej niż rytuałem, musi iść w parze z konsekwencją w innych sferach. Zaręczam, że tylko takie dokumenty się liczą.

Jest jeszcze jedna rzecz, o której nie wolno zapominać. Nieuznawanie Dumy nie może prowadzić do wniosku, że ludzie, którzy w Rosji głosowali, albo ci, którzy odmówili udziału, są winni. Wielu Rosjan nie miało realnego wyboru. Rezolucja dotyczy instytucji, a nie narodu, i powinna być tak odczytywana.

Konkluzja i prognozy

Podsumujmy w kilku punktach:

Rezolucja PE nie jest źródłem prawa i nie wywołuje skutków prawnych wobec obywateli i przedsiębiorców.
Ma natomiast znaczenie polityczne jako stanowisko izby wybieranej bezpośrednio przez Europejczyków i jako argument w debacie o sankcjach.
Najmocniejsza część argumentacji prawnej dotyczy wyborów na terytoriach okupowanych, bo opiera się na zasadzie niedopuszczalności nabycia terytorium siłą i prawie okupacji.
Argument o uczciwości samego głosowania jest politycznie wiarygodny, ale wymaga dokumentacji, najlepiej niezależnej obserwacji i raportów instytucji międzynarodowych.

Co może nastąpić dalej? Przewiduję trzy scenariusze, z których żaden nie jest pewny. Po pierwsze, Rada może sięgnąć po kolejne listy osób objętych środkami ograniczającymi. Po drugie, rezolucja zostanie przywołana w debacie o akredytacji i kontaktach z rosyjskimi instytucjami. Po trzecie, na tym się skończy, jak w przypadku wielu wcześniejszych uchwał. Moja ocena: najbardziej prawdopodobny jest wariant drugi, z elementami pierwszego. Przypominam jednak, że to opinia, a nie ustalony fakt.

Dla czytelnika wniosek jest prosty. Jeśli prowadzisz interesy lub sprawy wymagające kontaktu z podmiotami rosyjskimi, kieruj się obowiązującymi przepisami i aktualnymi listami sankcyjnymi, a nie nagłówkami. Rezolucje pokazują kierunek, ale to rozporządzenia i ustawy decydują o twojej odpowiedzialności.

Źródła

[gazetaprawna] Rosyjska Duma bez uznania PE. Europarlament potępił wybory: https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/swiat/artykuly/11327460,pe-nie-uznal-rosyjskiej-dumy-panstwowej.html

Uwaga redakcyjna: w tym materiale nie korzystałem z wyników z bazy wiedzy ani z wyszukiwarki. Fakty o treści rezolucji pochodzą wyłącznie z powyższej relacji prasowej. Odwołania do traktatów, konwencji i orzecznictwa są moimi własnymi komentarzami prawnymi i warto je zweryfikować w aktualnych tekstach źródłowych, zwłaszcza numery rozporządzeń i przepisów krajowych.

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.