Rating spadł, politycy rosną w siłę retoryczną — czyli jak w Polsce obraca się cudzą porażkę we własny sukces

Wprowadzenie

W piątek agencja Moody's obniżyła rating Polski z „A2" do „A3" — pierwszy taki ruch w historii jej ocen dla naszego kraju. To wydarzenie nie jest kosmetyczną zmianą w tabelce dla analityków z Londynu czy Nowego Jorku. Rating kredytowy państwa przekłada się bezpośrednio na koszt obsługi długu publicznego, na rentowność obligacji skarbowych, a w dłuższej perspektywie — na koszt kredytów dla firm i gospodarstw domowych. Innymi słowy: to nie jest abstrakcyjna gra liczb, tylko realny sygnał, że ktoś, kto pożycza pieniądze Polsce, zaczyna wątpić w jej wypłacalność i stabilność instytucjonalną.

W tym momencie, zamiast merytorycznej debaty o tym, co konkretnie w polskiej polityce fiskalnej i ustrojowej wywołało taką reakcję agencji ratingowej, obserwujemy coś znacznie bardziej znajomego: wyścig o to, kto szybciej i skuteczniej obarczy winą przeciwnika politycznego. Minister z Pałacu Prezydenckiego Marcin Przydacz mówi o „złym prowadzeniu spraw fiskalnych" przez rząd. Szef KPRM Jan Grabiec odpowiada, że to prezydenckie weta zablokowały rządowe ustawy i to one są źródłem problemu. Ekonomista ING Rafał Benecki, cytowany przez TVN24, ujmuje to najtrafniej: to sam konflikt między ośrodkami władzy — a nie konkretna ustawa czy konkretny deficyt — negatywnie wpływa na percepcję Polski przez inwestorów.

Jako prawnik chcę odpowiedzieć na pytanie, które umyka w tej politycznej przepychance: kto w świetle Konstytucji RP i ustaw faktycznie ponosi odpowiedzialność za stan finansów publicznych, a kto ma jedynie kompetencję do hamowania procesu legislacyjnego?

Analiza prawna

Zacznijmy od fundamentu. Zgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji RP, to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej, a ust. 4 pkt 5 tego artykułu wprost stanowi, że Rada Ministrów uchwala projekt budżetu państwa. To rząd, nie prezydent, przygotowuje ustawę budżetową i odpowiada politycznie — a w skrajnych przypadkach konstytucyjnie, przed Trybunałem Stanu na mocy art. 156 Konstytucji — za jej wykonanie.

Co istotne, ustawa budżetowa ma szczególny status w polskim porządku prawnym. Zgodnie z art. 224 Konstytucji, Prezydent RP podpisuje ustawę budżetową w ciągu 7 dni i — kluczowe — nie przysługuje mu wobec niej prawo weta. Prezydent może wystąpić jedynie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją przed jej podpisaniem (art. 224 ust. 2), co nie wstrzymuje samego terminu podpisania. To oznacza, że argument o tym, jakoby prezydent poprzez weto „zablokował" budżet, jest prawnie nieprecyzyjny — budżetu jako takiego prezydent zawetować nie może.

Co więc mógł zawetować i realnie zawetował Nawrocki? Ustawy okołobudżetowe, podatkowe i systemowe — a to już zupełnie inna kategoria prawna, regulowana klasycznym art. 122 Konstytucji. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu, Sejm może odrzucić weto prezydenckie większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Brak takiej większości w obecnym Sejmie oznacza, że prezydenckie weto wobec ustaw okołobudżetowych, podatkowych czy dotyczących np. reformy systemu emerytalnego czy energetyki realnie „zamraża" reformy fiskalne, na które liczy rząd i — co ważne dla ratingu — na które liczą inwestorzy i sama Komisja Europejska w kontekście procedury nadmiernego deficytu (art. 126 TFUE) oraz zobowiązań w ramach Krajowego Planu Odbudowy.

Z drugiej strony, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) w art. 50 nakłada na organy władzy publicznej obowiązek przestrzegania dyscypliny finansów publicznych, a odpowiedzialność za jej naruszenie ponoszą osoby wskazane w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych — czyli przede wszystkim urzędnicy i członkowie rządu wykonujący budżet, a nie prezydent, który nie ma żadnych kompetencji wykonawczych w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.

Wniosek prawny jest więc dwutorowy: za samą treść i wykonanie budżetu odpowiada rząd, ale za blokadę reform strukturalnych, które mogłyby poprawić trajektorię fiskalną państwa, współodpowiedzialność ponosi prezydent poprzez wykonywanie konstytucyjnego prawa weta. Oba stanowiska mają więc ziarno prawdy — problem w tym, że żadne z nich nie jest całą prawdą, a polityka lubi uproszczenia.

Porównanie stanowisk

Stanowisko Przydacza opiera się na klasycznej doktrynie odpowiedzialności politycznej egzekutywy — to rząd rządzi, to rząd odpowiada. Ma to oparcie w art. 146 Konstytucji i jest argumentem trudnym do obalenia w odniesieniu do samego kształtu polityki fiskalnej, deficytu i długu publicznego.

Stanowisko Grabca odwołuje się natomiast do teorii „zablokowanej legislacji" — argumentuje, że system checks and balances, w którym prezydent ma silne narzędzie weta bez odpowiadającej mu odpowiedzialności wykonawczej, prowadzi do paraliżu decyzyjnego. To argument mający oparcie w praktyce ustrojowej, choć doktrynalnie kontrowersyjny — bo weto jest legalnym, konstytucyjnym uprawnieniem głowy państwa, a nie nadużyciem prawa.

Najbardziej wyważone jest stanowisko Beneckiego — ekonomiczne, nie prawnicze, ale trafiające w sedno: agencje ratingowe nie oceniają wyłącznie liczb w budżecie, ale też ryzyko instytucjonalne, czyli zdolność państwa do podejmowania spójnych decyzji. Konflikt kompetencyjny między Pałacem a Kancelarią Premiera sam w sobie jest czynnikiem ryzyka — niezależnie od tego, kto ma rację merytorycznie.

Aspekt praktyczny

Dla przeciętnego Kowalskiego obniżenie ratingu oznacza realne, choć rozłożone w czasie, skutki: wyższe rentowności obligacji skarbowych przekładają się na wyższy koszt finansowania długu publicznego, co w dłuższej perspektywie może oznaczać presję na podatki lub cięcia wydatków. Dla przedsiębiorców to sygnał niepewności regulacyjnej — inwestorzy zagraniczni patrzą nie tylko na wskaźniki makroekonomiczne, ale i na stabilność procesu legislacyjnego. Dla frankowiczów i kredytobiorców złotowych — pośrednio, poprzez wpływ na rentowności obligacji i oczekiwania inflacyjne — może to oznaczać wolniejsze tempo spadku stóp procentowych niż by to wynikało z samej krajowej inflacji.

Opinia Libacjusza

Otóż moi drodzy, i tu dochodzimy do sedna: obaj panowie — i Przydacz, i Grabiec — mówią częściową prawdę, ale obaj kłamią przez pominięcie. Przydacz zapomina wspomnieć, że to rząd Tuska przygotowuje i wykonuje budżet, a jego jakość legislacyjna i realizm makroekonomiczny (chociażby prognozy wzrostu PKB czy inflacji przyjmowane w uzasadnieniach ustaw budżetowych) są przedmiotem krytyki niezależnych ekonomistów od miesięcy. Grabiec z kolei zapomina, że prezydent — jakikolwiek by nie był — działa w granicach kompetencji przyznanych mu przez ustrojodawcę, a fakt, że Sejm nie potrafi zebrać większości 3/5 do odrzucenia weta, jest problemem układu politycznego, a nie „winą" głowy państwa w sensie prawnym.

Prawda jest brutalna i niewygodna dla obu stron: agencje ratingowe nie oceniają, kto ma rację w sporze kompetencyjnym. Oceniają, czy państwo jako całość — ze wszystkimi swoimi organami — jest w stanie sprawnie funkcjonować. A jeśli premier i prezydent, zamiast szukać kompromisu ustawowego, ścigają się na tweety obwiniające się nawzajem, to Moody's dostaje odpowiedź samą przez się: nie, ten kraj nie potrafi się dogadać nawet w sprawach fundamentalnych dla swojej wypłacalności.

Konkluzja

Spór o to, kto odpowiada za obniżenie ratingu, jest sporem toczonym na złych przesłankach — bo próbuje się w nim znaleźć jednego winnego tam, gdzie mamy do czynienia z systemową dysfunkcją współdziałania dwóch ośrodków władzy wykonawczej i ustawodawczej. Dopóki Pałac i Kancelaria Premiera będą traktować Konstytucję jako arsenał argumentów w wojnie na tweety, zamiast jako ramy dla wspólnego działania w interesie państwa, kolejne agencje ratingowe będą miały nowe powody do niepokoju. A rachunek za tę wojnę, jak zawsze, zapłacą podatnicy — w wyższych odsetkach od długu publicznego, które ktoś musi kiedyś sfinansować.

Źródła

[interia_biznes] Obniżenie ratingu Polski. Rząd i pałac prezydencki szukają winnego: https://biznes.interia.pl/gospodarka/news-echa-obnizenia-ratingu-dla-polski-czlowiek-prezydenta-atakuj,nId,23546012
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.)
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 104)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 126 (procedura nadmiernego deficytu)

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.