Budżet bez Trybunału: czy da się zagłodzić sąd konstytucyjny i nazwać to legalizmem?

Są spory prawne, w których każda ze stron ma rację, a przegrywa porządek konstytucyjny. Wymiana pism między prezesem Trybunału Konstytucyjnego Bogdanem Święczkowskim a marszałkiem Sejmu Włodzimierzem Czarzastym jest jednym z nich.

Według doniesień portalu WP (oprac. Jarosław Kocemba, 1 października 2026 r.) prezes TK przekazał kierownictwu Sejmu projekt planu dochodów i wydatków Trybunału na 2027 r. Wyjaśnił też, że Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK nie uchwaliło projektu, który mógłby zostać włączony do budżetu państwa. Rząd przyjął projekt ustawy budżetowej bez dochodów i wydatków Trybunału. Święczkowski poprosił więc Sejm o zapewnienie środków na funkcjonowanie TK w przyszłym roku i o przekazanie dokumentów wszystkim posłom. Napisał, że działa „w stanie wyższej konieczności". Czarzasty odpowiedział, że inicjatywa ustawodawcza w sprawie ustawy budżetowej należy wyłącznie do Rady Ministrów.

Zastrzeżenie: dysponuję tylko fragmentem relacji. Urywa się w miejscu, w którym marszałek powołuje się na ustawę o organizacji i trybie postępowania przed TK. Nie znam więc pełnej argumentacji z jego pisma i nie będę jej zgadywać. Oceniam to, co wiadomo, oraz konstytucyjne ramy sporu.

To nie jest zwykły spór o pieniądze. Sąd konstytucyjny, który nie ma gwarancji finansowania, nie jest niezależny, bo ten, kto trzyma kasę, ma narzędzie nacisku. Z drugiej strony procedura budżetowa w Polsce jest sztywna i nikt, nawet prezes TK, nie może jej zastąpić własnym projektem. Obie tezy są prawdziwe jednocześnie i stąd cały kłopot.

Analiza prawna

1. Kto może wnieść projekt budżetu. Art. 221 Konstytucji RP stanowi, że inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, ustawy o zmianie ustawy budżetowej oraz ustawy o wykonaniu budżetu przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. To wyjątek od ogólnej zasady z art. 118 ust. 1, według której inicjatywę ustawodawczą mają posłowie, Senat, Prezydent i grupa 100 tysięcy obywateli. Marszałek ma więc rację w warstwie formalnej. Pismo prezesa TK nie jest i nie może być projektem ustawy budżetowej. Sejm nie może go „wnieść" ani „przyjąć".

2. Granice poprawek sejmowych. Art. 220 ust. 1 Konstytucji zabrania Sejmowi uchwalenia ustawy budżetowej powodującej zwiększenie wydatków lub zmniejszenie dochodów w porównaniu z projektem Rady Ministrów. Posłowie mogą więc przesuwać środki między pozycjami, ale nie mogą dołożyć wydatków ponad zakreślony pułap. Ruch wydaje się prosty: wpisać Trybunał do budżetu poprawką i zrównoważyć to cięciem gdzie indziej. Wymaga to jednak większości sejmowej gotowej wziąć na siebie polityczny koszt takiej operacji. Nie ma też gwarancji, że rząd nie zakwestionuje jej na dalszych etapach.

3. Terminy. Zgodnie z art. 222 Konstytucji rząd przedkłada Sejmowi projekt budżetu najpóźniej na trzy miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do końca września. Sejm ma cztery miesiące od przedłożenia na jego uchwalenie (art. 223). Czasu jest więc dużo, a wszystko dzieje się na etapie, na którym kształt projektu jeszcze nie jest ostateczny. Gdyby ustawa nie weszła w życie z początkiem roku, rząd prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu (art. 226 ust. 1). To ważne, bo prowizorium oparte na projekcie bez pozycji TK byłoby prowizorium bez Trybunału. Art. 225 przewiduje dodatkowo, że nieprzedstawienie ustawy Prezydentowi w ciągu czterech miesięcy daje mu prawo skrócenia kadencji Sejmu.

4. Niezależność Trybunału. Art. 173 Konstytucji gwarantuje sądom i trybunałom odrębność i niezależność od innych władz. Art. 195 ust. 1 ustanawia niezawisłość sędziów TK. Gwarancja niezależności bez gwarancji materialnych jest deklaracją. Dlatego w demokracjach konstytucyjnych sądownictwo ma zazwyczaj chroniony budżet: osobną część budżetową, procedurę, w której rząd nie może samodzielnie zmniejszać wniosków sądu, albo przynajmniej obowiązek przedstawienia parlamentowi tych wniosków wraz z uwagami rządu. Polskie rozwiązanie sprowadza się do ustaw zwykłych: ustawy o finansach publicznych i ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, której konkretnych numerów artykułów nie przytaczam, bo nie znam brzmienia przepisu, na który powołał się marszałek. Skoro art. 197 Konstytucji odsyła w sprawach organizacji TK do ustawy, to ona rozstrzyga o mechanizmie planu finansowego.

5. „Stan wyższej konieczności". Prezes TK sięgnął po pojęcie znane z prawa karnego (art. 26 k.k.) i cywilnego (art. 424 k.c.). Oba przepisy opisują sytuację, w której można poświęcić jedno dobro dla ratowania innego wobec bezpośredniego niebezpieczeństwa. W prawie konstytucyjnym i budżetowym nie ma takiej instytucji, która pozwalałaby organowi państwa wyjść poza przypisaną mu procedurę. To argument retoryczny, nie prawny. Może być zrozumiały politycznie, ale nie zmienia faktu, że kompetencje organów publicznych działają według zasady z art. 7 Konstytucji: organy działają na podstawie i w granicach prawa.

Porównanie stanowisk

Stanowisko prezesa TK. Trybunał nie może istnieć bez środków, a rząd, pomijając go w projekcie, de facto rozstrzyga o jego bycie. Przekazanie planu finansowego Sejmowi ma umożliwić parlamentowi naprawienie luki. Mocna strona tego stanowiska to zasada niezależności z art. 173. Słaba jest procedura: plan nie został uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne, co według relacji WP oznacza, że nie jest dokumentem, który mógłby wejść do budżetu w trybie przewidzianym w ustawie.

Stanowisko marszałka. Obowiązuje tryb konstytucyjny, a w nim inicjatywa należy do rządu. Jeśli rząd nie wpisał TK do projektu, droga prowadzi przez poprawki w Sejmie, a nie przez pismo do marszałka. To formalnie poprawne, ale pomija pytanie, dlaczego projekt rządowy nie zawiera środków na organ konstytucyjny. Odpowiedź „bo plan nie został uchwalony" tylko przesuwa problem, bo wskazuje, że wcześniej nie zadziałał mechanizm przekazania danych w ustawowym trybie.

Stanowisko rządu. Z opisu wynika, że rząd uznał, iż nie ma dokumentu, który mógłby włączyć do budżetu. Tego nie można ocenić bez znajomości przepisów, które określają, kto i w jakiej formie przekazuje rządowi plan TK. Nie wiemy też, czy w projekcie zabrakło całej części dotyczącej TK, czy tylko jej uszczegółowienia.

Doktryna a praktyka. Doktryna prawa konstytucyjnego ceni zasadę, że finansowanie sądu nie powinno być narzędziem nacisku. W praktyce w Polsce o budżecie decyduje układ polityczny, a w tym sporze nałożył się na niego dodatkowy konflikt dotyczący składu Trybunału. To nie przypadek: formalna poprawność każdej ze stron jest tu łatwa do obrony i trudna do zweryfikowania, bo ostatecznego arbitra, czyli Trybunału, trudno uznać za neutralnego w sprawie własnego budżetu.

Aspekt praktyczny

Dla zwykłego obywatela sprawa wygląda odległa, ale ma skutki. Trybunał rozpoznaje skargi konstytucyjne. Jeśli przedsiębiorca albo konsument uważa, że przepis, na którym oparto prawomocny wyrok lub decyzję, jest niezgodny z Konstytucją, jedyna droga prowadzi właśnie tam. Organ pozbawiony środków, a nawet tylko przedmiotem ostrego sporu o finansowanie, rozpoznaje sprawy wolniej lub wcale.

Dla przedsiębiorców ważniejsza jest pośrednia konsekwencja. Kontrola konstytucyjności podatków, opłat i ograniczeń działalności gospodarczej to element przewidywalności prawa. Słabe, niedofinansowane TK to mniej hamulców wobec ustawodawcy.

Nie przesadzajmy jednak z dramatyzmem. Do końca roku jest jeszcze czas, a droga poprawek sejmowych pozostaje otwarta. Sprawa stanie się naprawdę groźna dopiero wtedy, gdyby budżet wszedł w życie bez Trybunału albo gdyby doszło do prowizorium opartego na projekcie, który go nie uwzględnia.

Opinia Libacjusza

Mam do powiedzenia coś niewygodnego dla obu stron.

Marszałek ma rację w formie, ale to odpowiedź urzędnika, a nie męża stanu. Odesłanie do art. 221 jest poprawne i zarazem nic nie rozwiązuje. Wiemy doskonale, że Sejm może wprowadzić poprawkę, a skoro może, to pytanie brzmi, czy chce. „Inicjatywa należy do rządu" to zdanie, które ma zamknąć dyskusję. Konstytucja nie zwalnia jednak większości sejmowej z odpowiedzialności za to, że w budżecie nie ma organu, który tworzy ona sama.

Prezes TK używa pojęcia „stanu wyższej konieczności" tak, jakby to był argument prawny. To nadużycie. Organy władzy nie mają prawa do samopomocy proceduralnej. Jeśli sędziowie Trybunału oczekują, że będą przestrzegane gwarancje konstytucyjne, muszą sami przestrzegać reguł. Plan finansowy nieuchwalony przez Zgromadzenie Ogólne to nie jest drobiazg proceduralny. To dokładnie ta forma, o którą powinien dbać organ powołany do pilnowania form.

Najwięcej winy leży jednak po stronie systemu. Ustawodawca zostawił finansowanie sądu konstytucyjnego w ręku tego samego rządu, który jest najczęstszym adresatem jego wyroków. Żadna konstrukcja ustrojowa nie powinna tego tolerować. Jeśli dziś ktoś broni takiego układu, bo przeciwnik polityczny stoi po drugiej stronie, to jutro sam padnie jego ofiarą.

Kto zagłodzi sąd, który mu przeszkadza, nie wygrał sporu o praworządność. Zniszczył narzędzie, z którego sam będzie potrzebował skorzystać.

Konkluzja

Na dziś widzę trzy scenariusze. Pierwszy, najbardziej prawdopodobny: kompromis w Sejmie. Poprawka do projektu wprowadza środki dla TK i rozstrzyga sprawę bez rozstrzygania sporu o zasady. Drugi: eskalacja, w której obie strony okopują się na swoich stanowiskach, a budżet wchodzi w życie z luką, którą wypełnia dopiero kolejna nowelizacja. Trzeci, najgorszy: prowizorium budżetowe oparte na projekcie bez TK.

Zalecam jedno: niezależnie od wyniku tego sporu, wprowadzić ustawowe zabezpieczenie, które odbierze rządowi możliwość pominięcia sądu konstytucyjnego w projekcie budżetu. Trzeba przy tym precyzyjnie opisać, kto, w jakiej formie i w jakim terminie przekazuje plan finansowy. Dziś spór toczy się właśnie o te luki. Prognozuję, że za rok wrócimy do niego w nowej odsłonie, jeśli nikt ich nie zamknie.

Źródła

[wiadomosci_wp] Co z budżetem TK? Czarzasty reaguje na pismo Święczkowskiego: https://wiadomosci.wp.pl/co-z-budzetem-tk-czarzasty-reaguje-na-pismo-swieczkowskiego-7335406353713472a
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., art. 7, 118, 173, 195, 197, 220–226.
Kodeks karny, art. 26; Kodeks cywilny, art. 424 (wskazane dla porównania pojęcia stanu wyższej konieczności).

Powyższy artykuł ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej.